Ricorre la regione autonoma Valle d'Aosta, in persona dell'on.le
presidente della giunta regionale, Ilario Lanivi, debitamente
autorizzato in forza di delibera della giunta regionale n. 5337
dell'11 giugno 1993, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Gustavo
Romanelli, e presso di lui elettivamente domiciliato in Roma, alla
via Cosseria, n. 5, in forza di procura autenticata da notar
Bastrenta, di Aosta in data 11 giugno 1993, rep. n. 14813, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on.le
Presidente del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in
Roma, Palazzo Chigi, nonche' presso l'avvocatura dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale del decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143 (disposizioni
in materia di legittimita' dell'azione amministrativa), pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 113, del 17 maggio 1993.
IN FATTO
Il decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143, meglio specificato in
epigrafe, nell'ambito delle misure che sarebbero dirette (come detta
il suo preambolo) a "rafforzare gli strumenti di garanzia della
legittimita' amministrativa", detta una riforma radicale di una
fondamentale giurisdizione del nostro ordinamento, quale e' quella
della corte dei conti, prevedendo fra l'altro che in tutte le regioni
vengano istituite sezioni giurisdizionali della corte stessa (art.
1), presso le quali, ai sensi del successivo art. 2, secondo comma,
e' chiamato a svolgere le funzioni di pubblico ministero un vice
procuratore generale della corte dei conti (procuratore regionale),
od altro magistrato assegnato all'ufficio, che da questo venga
delegato. L'attivita' dei procuratori regionali e' coordinata, in
base al terzo comma dello stesso art. 2, dal procuratore generale
della corte dei conti.
L'ultimo comma dell'art. 2 prevede che la corte dei conti possa
delegare, per l'esercizio delle sue funzioni, adempimenti istruttori
a funzionari di pubbliche amministrazioni ed avvalersi di consulenti
tecnici.
L'art. 7, primo comma, delimita il campo del controllo preventivo
di legittimita' della corte dei conti, estendendolo in particolare a:
c) "atti normativi a rilevanza esterna, atti generali di
indirizzo, atti di programmazione comportanti spese";
d) "provvedimenti di disposizioni del demanio e patrimonio
immobiliare eccedenti la normale amministrazione";
f) "contratti collettivi e provvedimenti che disciplinano
l'esercizio di funzioni pubblico amministrative relative ai
dipendenti delle pubbliche amministrazioni". A tali previsioni
espresse, se ne aggiunge un'altra, di chiusura che prevede analogo
controllo per le materie per le quali esso sia ritenuto opportuno dal
Presidente del Consiglio dei Ministri (lett. h).
Ancora l'art. 7, al secondo comma, prevede modi e contenuti del
controllo successivo che la corte dei conti e' chiamata ad esercitare
anche nei confronti delle regioni e degli enti locali.
L'art. 8 istituisce invece, al primo comma, servizi di controllo
interno in tutte le amministrazioni pubbliche ("con il compito, di
verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei
rendimenti, la corretta gestione delle risorse pubbliche,
l'imparzialita' ed il buon andamento dell'azione amministrativa"): i
criteri di organizzazione e la sfera di azione di tali servizi di
controllo interno sono rigidamente predeterminati dal secondo e terzo
comma del medesimo art. 8.
Il quarto comma dello stesso articolo prevede che i comitati
provinciali delle pubbliche amministrazioni e i comitati
metropolitani, di cui all'art. 18 del d.l. 24 novembre 1990, n. 344,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 gennaio 1991, n. 21, ed
al d.P.C.M. 10 giugno 1992, si avvalgono dei servizi di controllo
interno delle amministrazioni territoriali e periferiche. Infine, il
successivo quinto comma prevede l'istituzione, con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio
dei Ministri, di concerto con il Ministero dell'interno, di un
servizio ispettivo del Ministero dell'interno, con una articolazione
a livello provinciale e raccordo funzionale con i comitati
provinciali e metropolitani teste' richiamati: le funzioni di tale
servizio ispettivo non sono altrimenti meglio chiarite; la seconda
parte del quinto comma in discorso si limita ad attribuirgli la
redazione annuale di una relazione sui risultati dell'attivita'
ispettiva svolta (ma i cui confini non sono affatto chiariti), con
indicazione dei rimedi necessari a risolvere le disfunzioni
riscontrate.
Deve peraltro evidenziarsi come il decreto-legge impugnato
contenga norme di tutela delle minoranze linguistiche limitatamente
alle sole sezioni giurisdizionali della corte dei conti con sede nel
territorio della regione Trentino-Alto Adige (art. 1, secondo comma).
La disciplina teste' richiamata e' gravemente lesiva delle
attribuzioni della regione autonoma Valle d'Aosta ed e' illegittima
per violazione degli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della
Costituzione, nonche' per violazione dei princi'pi dello statuto
della regione autonoma della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), ed in particolare dei suoi artt. 2, 3, 4, 29,
38, 43 e 46, primo comma.
IN DIRITTO
1. - Occorre preliminarmente lamentare come il governo abbia
inteso adottare con le forme del decreto-legge delle misure che
vengono a fortemente incidere sugli assetti istituzionali, e che per
di piu' violano illegittimamente la sfera di autonomia speciale della
ricorrente regione, assumendo, ma non dimostrando affatto, la
ricorrenza dei presupposti della "necessita'" (qualificata nelle
premesse del decreto addirittura come "straordinaria") e
dell'"urgenza"; misure che, per di piu' sono di dubbia idoneita' per
il perseguimento dello scopo dichiarato, e lasciano anzi il dubbio di
essere finalizzate alla ricerca di consensi dietro la spinta
emozionale di recenti episodi.
La ricorrenza degli estremi della necessita' e dell'urgenza e'
anche piu' dubbia, se si considera che il decreto oggi impugnato
segue altro decreto-legge, non convertito, dell'8 marzo 1993, n. 54,
dalla rubrica simile (disposizioni a tutela della legittimita'
dell'azione amministrativa), che, sia pure con sfumature diverse,
anch'esso evocando la stessa supposta "straordinaria necessita' ed
urgenza", era espressione della medesima accentuata, ed illegittima,
tendenza a comprimere le autonomie regionali.
Essendo appunto indimostrata la ricorrenza di una situazione di
necessita' ed urgenza, a torto evocata nella premessa, il decreto
impugnato viola il precetto dell'art. 77 della Costituzione, che fa
divieto al governo di emanare decreti che abbiano valore di legge.
Puo' incidentalmente aggiungersi che ben difficilmente sarebbe
dimostrabile il presupposto dell'urgenza rispetto ad un intervento
che ha assunto il carattere di profonda riforma della corte dei conti
e della sua giurisdizione, riforma che peraltro trascende i limiti
delle attribuzioni riservate alla stessa corte dei conti dall'art.
100 della Costituzione, al secondo comma.
Infatti, quest'ultima norma della Costituzione si limita a
prevedere la possibilita' che, con legge, si introduca una
partecipazione della Corte dei conti al controllo preventivo sulla
gestione finanziaria (e non, come nel decreto impugnato, su singoli
atti) degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, mentre
non e' affatto previsto che si possa attribuire il controllo
preventivo in questione in via esclusiva alla medesima corte dei
conti.
Peraltro, per quanto concerne le regioni, la Corte non potrebbe
essere investita neanche della semplice partecipazione al controllo
preventivo: per le regioni a statuto ordinario vale la tassativita'
dei controlli previsti dall'art. 125 della Costituzione, (in base a
tale principio venne da codesta ecc.ma Corte dichiarato illegittimo
l'art. 2, terzo comma, lett. p), della legge n. 400/1988: cfr. Corte
costituzionale, 21 aprile 1989, n. 229); a maggior ragione un tale
vaglio della corte dei conti non e' ammissibile per la regione
ricorrente, per la quale, come si rilevera' nel prosieguo del
ricorso, esiste un sistema tassativo di controlli previsto dallo
Statuto di autonomia speciale.
Puo' incidentalmente rilevarsi che il decreto-legge impugnato si
pone in contrasto anche con il secondo comma dell'art. 125 della
Costituzione, che (come e' evincibile dalla classificazione degli
organi giurisdizionali di cui all'art. 103 della Costituzione,)
prevede su base regionale soltanto l'istituzione di organi di
giustizia amministrativa che si inseriscono nella giurisdizione del
Consiglio di Stato, quali sono gli odierni T.A.R., e non anche
l'istituzione su base regionale della giurisdizione della corte dei
conti (del resto, sia pure rispetto ad altra questione, si e' sempre
escluso, che la struttura su base regionale della giustizia
amministrativa di cui all'art. 125 sia applicabile anche alla corte
dei conti: v. Corte costituzionale, 7 marzo 1984, n. 52; corte dei
conti, sez. riun., 19 aprile 1988, n. 576/A).
2. - Deve comunque rilevarsi che il decreto-legge impugnato ha un
ambito di applicazione che coincide largamente con quello, per cui
operano le riserve di legge di cui agli artt. 100, secondo e terzo
comma, nonche' 103, secondo comma, e 108 della Costituzione,: in base
a tali norme costituzionali, sono riservate alla legge (in senso
formale), rispettivamente, la determinazione dei casi e delle forme
in cui la corte dei conti puo' partecipare al controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria e l'indipendenza della Corte medesima di fronte al governo,
l'ambito della giurisdizione della corte dei conti al di fuori della
contabilita' pubblica e, infine, l'ordinamento giudiziario e di ogni
magistratura in genere.
Ebbene, a prescindere dalla considerazione che, come si tentera'
di dimostrare nel prosieguo del presente ricorso, il decreto-legge
impugnato si e' posto comunque per il proprio contenuto normativo
intrinseco in contrasto con una pluralita' di precetti
costituzionali, e' comunque da contestare che lo strumento del
decreto-legge possa tener luogo di una legge formale, dato che le
riserve di legge in questione (tenuto conto, fra l'altro, che sono
finalizzate anche a garantire l'indipendenza della corte dei conti
rispetto al governo) non possono che essere assolute (nel senso
dell'insufficienza del decreto-legge, con riferimento specifico alla
medesima questione, v. la relazione del prof. Correale "Trasparenza e
buon andamento: sezioni unite e nuove competenze della corte dei
conti" al convegno di studio di Roma, 10 giugno 1993, su
"Trasparenza, legalita' e buon andamento: il ruolo della corte dei
conti e delle altre magistrature").
D'altro canto, nel medesimo decreto-legge impugnato si hanno anche
disposizioni che incidono su alcune delle materie oggetto di riserva
di legge, cosi' generiche da rimettere di fatto al puro arbitrio del
Governo la definizione del loro effettivo ambito di efficacia; cosi',
l'ambito di esplicazione del potere di controllo preventivo della
corte dei conti, di cui all'art. 7, e' completato con una formula che
consente la sottoposizione ai controlli in questione degli atti che
"il Presidente del Consiglio dei Ministri ritenga di assoggettare
temporaneamente a controllo preventivo.": e' qui anche piu' palese
(specie nei confronti delle regioni e degli enti locali) la
denunziata violazione della riserva di legge in materia di controllo
della corte dei conti, di cui all'art. 100 della Costituzione,
violazione che comunque sussiste anche se, per interventi che
incidano nell'ambito in esame, dovesse in ipotesi ritenersi
sufficiente il ricorso allo strumento del decreto-legge.
Inoltre, anche a voler prescindere dai nuovi contenuti previsti
dell'azione della Corte, e' la stessa indicazione delle modalita' di
esercizio che mette fortemente in pericolo la sfera di autonomia
regionale. Infatti, mancano persino sufficienti garanzie in ordine
all'indipendenza dall'esecutivo nazionale di chi in concreto e'
chiamato ad operare funzioni essenziali anche nell'ambito delle
competenze giurisdizionali della corte dei conti. Si e' infatti
disposti, con l'art. 2, quarto comma, che la corte dei conti possa
avvalersi, per adempimenti istruttori, di personale delle pubbliche
amministrazioni: tale previsione, in quanto applicabile all'attivita'
che la corte dei conti sarebbe chiamata a svolgere rispetto alle
regioni ed agli enti locali, appare in contrasto con la garanzia di
indipendenza anche delle giurisdizioni speciali, di cui all'art. 108,
secondo comma, della Costituzione, espressamente estesa tanto ai
pubblici ministeri che "agli estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia".
3. - La disciplina in esame viene ad incidere illegittimamente
sulla stessa sfera di autonomia regionale. Essa infatti comporta
l'assoggettamento dell'amministrazione regionale e degli enti locali
ad un controllo preventivo della corte dei conti, diverso ed
ulteriore rispetto ai controlli previsti dallo statuto di autonomia
speciale della Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4), nel titolo IX (art. 44 e segg.), che costituiscono un ambito
chiuso, tassativamente determinato, attribuito ad organi
specificamente individuati e che definiscono in modo netto e preciso
i rapporti tra Stato e regione.
Per di piu', tali controlli vengono ad essere predisposti per atti
che sono l'espressione stessa dell'autonomia regionale, come nelle
ipotesi previste dalla lett. c) dell'art. 7 (che, lo ricordiamo,
contempla tutti gli atti normativi a rilevanza esterna, gli atti di
indirizzo e gli atti di programmazione comportanti spese) ovvero su
materie che appartengono alla competenza esclusiva della regione
autonoma Valle d'Aosta. Infatti, come si e' visto, le lettere d) ed
f) dell'art. 7 prevedono l'estensione del controllo preventivo
rispettivamente ai provvedimenti di disposizione del demanio e
patrimonio immobiliare eccedenti la normale amministrazione ed ai
contratti collettivi e provvedimenti che disciplinano l'esercizio di
funzioni pubbliche autoritative relative ai dipendenti delle
pubbliche amministrazioni.
E' evidente il contrasto di tali previsioni con le norme dello
statuto, che attribuiscono le relative materie alla competenza
normativa ed amministrativa regionale.
Infatti, l'art. 2, dello statuto della regione ricorrente
attribuisce alla competenza primaria normativa regionale, fra l'altro
(alla lett. a), l'ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti
dalla regione e lo stato giuridico ed economico del personale, ed
(alla lett. f), le strade e lavori pubblici di interesse regionale.
L'art. 3, lett. f) attribuisce alla competenza normativa concorrente
della regione le finanze regionali e comunali. In base all'art. 4 del
medesimo statuto, alla competenza normativa regionale sia primaria
che concorrente, di cui agli artt. 2 e 3, corrisponde la potesta'
amministrativa della regione.
Come gia' si e' esposto, e' prevista la possibilita' che il
Presidente del Consiglio dei Ministri estenda di sua iniziativa
l'ambito dei controlli in questione.
Infine, ad esercitare il controllo in questione e' chiamato un
organo non contemplato dallo statuto di autonomia speciale, che,
all'art. 46, rimette tale ordine di attivita' in via esclusiva alla
commissione di coordinamento, di cui al precedente art. 45. Puo'
ricordarsi che con gli artt. 60 e segg. della legge 16 maggio 1978,
n. 196, si e' provveduto a dettare la disciplina di attuazione in
tema di tali controlli.
D'altra parte, deve pure rilevarsi che soltanto la competenza
normativa della regione ricorrente puo' essere eventualmente
compressa, ai sensi dell'art. 2 dello statuto di autonomia della
regione ricorrente, dalle norme fondamentali delle riforme economico-
sociali. Nel caso di specie, ci troviamo invece nel campo dei
controlli previsto dall'art. 46 dello statuto, che non conosce alcuna
eccezione, ne' possibilita' di compressione.
E' da notare in particolare che la maggior parte dei provvedimenti
per i quali dovrebbero operare le forme di controllo anzidette e'
gia' sottoposta alla particolare procedura di controllo anche di
merito, comprensivo del potere di richiesta di riesame, di cui
all'art. 46 citato e regolamentato dall'art. 61 della legge n.
196/1978.
Dunque, con un decreto-legge si e' creato ex novo un ordine di
controlli che lo statuto non contempla, determinando cosi' una
gravissima lesione nell'autonomia regionale; d'altro canto, tale
potere di controllo e' stato devoluto ad un organo diverso da quello
a cui comunque lo statuto riserva in via esclusiva tale potere.
4. - Analogo ordine di considerazioni puo' essere svolto (nei
limiti in cui la relativa disciplina possa essere ritenuta
applicabile alla regione ricorrente) per quanto concerne il controllo
successivo, di cui all'art. 7, secondo comma.
Tale controllo successivo di cui al secondo comma dell'art. 7,
oltre a palesarsi come un'evidente ingerenza a lesione dell'autonomia
regionale, in quanto attinente alla valutazione dell'efficacia
dell'azione amministrativa, si trasforma in una duplicazione del
controllo che il consiglio regionale e' chiamato ad effettuare
sull'attivita' della giunta regionale, in particolare per quanto
concerne bilancio e rendiconto consuntivo, ai sensi dell'art. 29
dello statuto (ne' l'illegittimita' viene meno per essere la Corte
tenuta a riferire su tale suo operato anche ai consigli regionali).
Peraltro esso e' caratterizzato da un'altra grave anomalia, che
contribuisce ad incidere in maniera negativa sulla sfera di autonomia
regionale, dato che la determinazione dei criteri di controllo e'
riservata allo stesso organo del controllo e' investito.
5. - Del tutto ingiustificata ingerenza nella sfera di auto
organizzazione della regione - e comunque compressione della potesta'
normativa di cui all'art. 2, lett. a) dello statuto - appare
l'applicabilita' anche ad essa della previsione di un servizio di
controllo interno, nei termini di cui all'art. 8, primo comma, del
decreto-legge impugnato, la cui funzione non e' peraltro ben
definita.
Ad analogo ordine di considerazioni si perviene per quanto
concerne l'istituzione del servizio ispettivo del Ministero
dell'interno: quest'ultimo e' espressione del tutto palese di un
tentativo di ripristinare (fra l'altro con espressa previsione di
"una articolazione a livello provinciale") una penetrante ingerenza
da parte dell'apparato centrale dello Stato nella sfera
dell'autonomia regionale.
Ma, a fronte dell'incertezza sulle finalita' del servizio
ispettivo del Ministero dell'interno, ogni incertezza viene mano nel
decreto li' dove si tratta di caratterizzare i poteri che il servizio
ispettivo in questione puo' esercitare (evidentemente anche nei
confronti delle regioni): si arriva a mortificare l'autonomia
regionale fino al punto di prevedere, con l'art. 8, terzo comma, il
potere di tale servizio di effettuare o disporre ispezioni ed
accertamenti.
Per quanto concerne poi il controllo sugli atti degli enti locali,
ove la disciplina impugnata sia applicabile anche agli enti locali
della Valle, occorre ricordare che lo statuto valdostano, all'art.
43, attribuisce la materia alla competenza legislativa della regione,
salvo il rispetto dell'armonia con i princi'pi delle leggi dello
Stato, e che la regione ha esercitato le proprie competenze con la
legge regionale 15 maggio 1978, (e' attualmente al vaglio di codesta
ecc.ma Corte il disegno di legge regionale approvato nella seduta del
consiglio regionale del 30 giugno 1992, e riapprovato il 16 febbraio
1993, volto a sostituire la citata legge regionale n. 11/1978).
Inoltre, lo stesso art. 43 attribuisce anche l'attivita' di
controllo sugli enti locali alla regione. Essendo il procuratore
regionale della corte dei conti un organo dello Stato, e non
certamente della regione, ne deriva un'evidente e grave lesione di un
potere e di un'attribuzione e esclusivamente riservati alla regione.
Dunque, il decreto-legge impugnato e' illegittimo, in quanto va a
comprimere una competenza normativa della regione, che la regione
medesima ha provveduto ad esercitare, in una materia che appartiene
alla sua competenza normativa esclusiva ed attribuisce ad un organo
dello Stato un'attivita' di controllo, che spetta invece alla
regione, ai sensi del citato art. 43 dello statuto regionale.
7. - L'art. 38 dello statuto di autonomia speciale della Valle
d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), al primo
comma, espressamente sancisce, in armonia del resto con il piu'
generale principio della tutela delle minoranze linguistiche, di cui
all'art. 6 della Costituzione della Repubblica, l'equiparazione nella
Valle d'Aosta della lingua francese a quella italiana: il che
significa che, nel territorio della Valle, non e' attribuita una
posizione di preminenza ne' alla lingua italiana, ne' alla lingua
francese (v. in tali termini Corte costituzionale, 22 dicembre 1969,
n. 156, in consiglio di Stato, 1969, II, 209), essendo entrambe
lingue ufficiali (cosi': Barbagallo, la regione Valle d'Aosta,
Milano, Giuffre', 1991, 119). Come ha ben evidenziato la Corte
costituzionale, in Valle d'Aosta, contrariamente a quanto accade in
altre regioni o province autonome (ed in particolare in Friuli-
Venezia Giulia e nella provincia di Bolzano), si ha un bilinguismo
perfetto (cfr. Corte costituzionale, 22 dicembre 1969, n. 156,
cit.).
Il principio costituzionale in questione e' stato tuttavia violato
dal decreto impugnato, che si e' limitato a prevedere (all'art. 1,
secondo comma) il rispetto della normativa in materia di tutela delle
minoranze linguistiche, esclusivamente per quanto concerne i
procedimenti avanti le sezioni giurisdizionali (e non anche per i
procedimenti di controllo), e comunque soltanto limitatamente al
territorio del Trentino-Alto Adige, non prevedendo per la regione
Valle d'Aosta nemmeno norme di tutela di segno analogo.